如何看待“中国绿卡”新规？

20Mar
2020

如何看待“中国绿卡”新规？

songmenglaw / 0 Comments /

Chinese Blog

2020年2月27日，中国司法部发布的《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）（以下简称《条例》）在网络上引起剧烈反响。网友们对《条例》有褒有贬，一时间众说纷纭。

在此之前，坊间曾有戏言，“中国绿卡”全世界最难拿。从数据来看，确实可以看到“中国绿卡”每年给出的数额很少。在开放“中国绿卡”之初的几年间，中国每年通常发几百张绿卡。[i]同样的大体量经济体美国，每年发放绿卡数目在100万张左右，其中人才类的绿卡有14万张。[ii]当然，美国原本是个移民国家，不可完全参照。不过我们也大约可以从数据中，看到中国绿卡的珍稀程度。

中国的绿卡审批工作是从2004年开始的。在这一年，国务院批准了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（下简称“办法”）。所以，这次的条例并非横空出世，更多是把2004年以后陆续颁布的办法整理结合在一起，并做了调整。如果把这次2020年的条例和2004年的办法相比较，总体的框架上，并没有大改动，但是也有一些细节上的变化，我们会在下文提到。

在全球经济紧密联系的今天，全球范围内的人口流动是大势所趋。总体而言，移民们的热情大致受两方面影响：一方面取决于输入国的欢迎程度是否有足够的激励，即“引力”；另一方面取决于输出国的条件是否还适合继续停留，即“推力”。后者比如一些战乱及落后地区无法保证基本生存条件的情况。

从目前包括美国在内的西方国家的做法来看，很遗憾的是，保守主义盛行下，降低第一个方面“引力”不影响第二个方面的“推力”，驱赶走的只能是高端的技术人才。刚好在目前西方国家保守主义盛行的时候，中国推出适合外籍人士长期居留的人才招揽计划，本是一个吸引人才的很好契机。

当然，政策制定的过程中，如何防止被滥用，如何保护本国公民的权益，这些都需要谨慎考虑。这里抛砖引玉，提供一些想法。

外籍在华人数激增，没有“身份证”生活不便

政府从2004年开放中国绿卡政策以来，一直想要解决的一个痛点是外籍人才长期在华生活的 “便利性”。

作为本国国民，很多事情习以为常，比如买票、办证等。但是作为生活在海外的华人，应该更能理解没有“身份证”的苦恼。比如，但凡在美国还没有获得绿卡身份的短期签证持有者，日常出行办事都得多想一步，这事儿没有绿卡能办吗？续驾照的话，这个文件能被承认吗？银行开户能认可这个文件吗？贷款认可我目前的身份吗？孩子可以在当地上公立学校吗？诸如此类。

同样在中国长期生活没有绿卡的外籍人士，或者已经拥有中国绿卡但是相关待遇尚未明确的外籍人士，也有相似的苦恼。比如办理酒店入住、购买火车票等。而部分在华持有工作类签证的外籍人士，甚至还面临超过一定年龄后无法续签的难题。

据报道，2004年出入境管理部门共批准外国人入境1693.25万人次，是1994年的11倍。[iii]2016年外国人入境人数高达7630.54万人次，是2004年的四倍不止。[iv]在华常住外国人方面，2011年在华常住外国人已经接近60万。[v]而根据2019年科技部部长在第十七届中国国际人才交流大会上公布的数字，2018年在中国境内工作的外国人已经超过95万[vi]。以我国对外开放程度最高的上海市为例，2015年在沪工作的外国人约在9万至10万之间[vii]，但到2019年，在沪工作的外国人数量已经报增至21.5万人左右[viii]。

可见，外国人进入中国的数量在快速增加，以上数据还不包括通过偷渡等方式，非法进入中国的外国人。部分地区，比如广州百姓已经可以切身感受到外国人的与日俱增。[ix]

与此对应的是，中国绿卡发放的数量也逐年增长。在2016年，被批准获得中国永久居留的外国人，增长到1576人。[x]虽然听起来仍然不多，但是相比之前的一年几百张，已经是成倍增长。同时，中国政府陆续颁布了一些相关政策作为细化方案。2012年，以中组部牵头的25个部门，联合下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，明确了拥有中国绿卡的外籍人士的18项待遇规定。这次2020年条例中关于待遇的部分，也是大量吸收了这份2012年的规定。

总体而言，目前的这份条例，是把之前陆续颁布的办法做了一个系统地汇总。但是，其中也有一个不小的变动，增加了一类人的申请。

2020年新规究竟新在何处：适用于更广泛的技术类人才

如前所述，中国绿卡规定的框架没有变化。主要体现在以吸收技术人才为主，以家庭移民为辅。

2004年版本的主要条件是：

（一）在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的；
（二）在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的；
（三）对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的；

2020 年的版本中，除了继续保留上面这些有重大投资的企业家，重点院校的研究人员，突出贡献人士，以及高级管理人员外，特别值得注意的是增加了这一类：

第十五条外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

（一）具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；

（二）在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；

（三）在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；

（四）在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。

这些新增类别下的人是什么人呢？看起来应该是从事相对高收入工作的普通人。不限职业，不一定是企业主、研究员，不要求特别贡献，可以是收入高的技术工人或者其他职业。这是一个把长期在华居住，收入良好的普通外籍人士纳入长居系统的一个尝试。

这里可能有一个意见上的分歧了。到底中国想要欢迎什么样的外国人来中国长期居住呢？是否一定是杰出到有突出贡献的？普通人可以吗？虽然从情感上，可能大家并不反对努力工作的普通人，但是如果做普通工作的外国人都有绿卡了，是否会影响到当地人的就业？

移民大国美国，在设计制度时就曾面临这样一个经典难题。最后的解决方式是，列出部分行业作为紧缺行业鼓励申请，比如物理治疗师和专业护士，而其他行业则需要证明无法在美国当地雇佣到合适人才才可申请外籍人士的绿卡。或许可以作为一个借鉴参考。

作为优才计划的绿卡政策：地方享有相当自主权

从目前规定来看，中国的《条例》更多的是一个优才引进计划，而不是大鸣大放地鼓励各种形式的全面移民。相比而言，美国每年通常发放100万张左右的绿卡，其中65%的绿卡是发放给亲属家眷，只有14%左右的绿卡是发放给投资、杰出人才以及技术人才。可见吸引人才在次，家庭团聚为主。还有13%左右的美国绿卡，发放给了需要人道主义帮助的群体。侧重点明显不同，也是目前美国国内一直有人主张改革的原因之一。

由于绿卡发放的初衷不同，决定了地方可以参与的程度不同。在美国，移民法是联邦法，各州虽然在很多其他的大小事务上有极大的自主权，但是在移民问题上都是由联邦政府统一管理。而中国以优才为导向的绿卡计划，和之前各地方吸纳人才的落户计划颇为相似。各地存在需求差异，也在落户政策上积累了不少经验，所以中央把操作细节的权限下放到地方也在情理之中。

于是，在2020年的这份条例草案中，这几处关键的内容，都将具有地方特色，期待各地方的明细规定：

第十一条外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，属于下列情形之一的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格：

第十五条……前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门及省、自治区、直辖市人民政府确定。

第十六条……（三）在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。

第四十三条省、自治区、直辖市人民政府应当根据本地区实际情况，制定完善配套措施，保障本地区内永久居留外国人在参加社会保险、购买自住自用房以及本人或随迁的未成年子女接受义务教育等方面的合法权益。

这次《条例》中，对可能出现的问题预留了伏笔，比如“配额”的概念。《条例》第二十三条提到，“等待配额的时间不计入审批期限”。虽然没有提到“配额”的具体数目，但单从第二十三条中我们还是可以看出，《条例》的起草者还是已经考虑了这个问题。相比其他国家，中国具有更大的人口基数和密度，在“配额”的确定上，确实应当更加慎重。

《条例》既然开始考虑普通职业的工作者，细化是必然。如《条例》第八条规定，国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。目前北上广等地的落户政策就采用的是积分制。外籍人士获得居留的条件是否类似，有何变化，也是让人拭目以待。

结论：同一个世界，同一个烦恼

移民到海外的华人，常常会有困惑：怎么老有当地人反对移民，并且当地人怎么反对移民的时候总是把合法移民和非法移民混为一谈。自己出钱或者出力，不是企业家就是技术人员，抑或是辛勤劳动的工作者，不应该受到当地人的欢迎吗？

从这次的条例风波中，我们或许可以换位思考得到些启示。一个有着自己文化认同感的民族或者国家，对于外来的事物天然抱有警惕。不论移来的是技术精英还是底层工人，不管是合法还是非法，凡是文化有巨大差异的，都有一个相同的标签，“外人”。本地人都担忧自己的文化受影响，担忧自己的福利被外来人员占用，进而产生抵触情绪。

同时，民众对移民的印象，很大程度上取决于日常能接触到的身边人，或者媒体上看到的移民形象。由于中国绿卡本身发放量少，所以大家日常接触到的“合法移民”外国人原本就少。此外，媒体通常报道问题人群，所以“非法移民”的形象，尤其是作奸犯科的非法移民最容易出现在新闻中。于是不管是在中国、美国还是其他国家，大家一提到移民，自然首先想到非法移民，尤其是不守法的非法移民。媒体关注的偏见也使得普罗大众对“移民”的大群体差生了一些认识偏差。

随着全球人口流动增加，吸引全球人才、管控外来人口、促进文化融合，是每一个大国都需要面临的问题。期待中国以此次条例为契机，做好人才引流和人口管控。

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原作者：李天涵、孟小洁律师

出处：“闲话移民”公众号

李天涵，美国宋和孟律师事务所中国业务负责人，毕业于美国伊利诺伊大学法学院，美国法学硕士，中国法学学士。具有中美两国法律职业资格以及丰富的美国移民法律从业经验。联系方式：tli@songmenglaw.com

孟小洁律师，美国宋和孟律师事务所合伙人，常居洛杉矶，加州职业律师，加州大学伯克利分校法学硕士，中国复旦大学法学硕士、学士，美国移民律师协会会员，洛杉矶律师协会移民分会执行委员。联系方式：info@songmenglaw.com

文中内容，仅限于一般情况的讨论，并非法律意见。如有个别案件问题，请咨询自己的律师。宋和孟律师事务所的创始合伙人是经验丰富、办案严谨的孟小洁律师，以及成长在美国、文笔周密的韩裔美籍律师Deok Song。宋和孟律师事务所致力于服务通过技能、投资等移民美国的专业人士，关注在美亚裔社区的权益。本所公众号“闲话移民”，分享美国移民法律干货，探讨中美文化差异，欢迎关注xianhua_immigration。

[i] 《这些年，中国绿卡发给了谁》，纽约时报中文网，2017年2月24日

https://cn.nytimes.com/china/20170224/china-green-card-stephon-marbury/

[ii] 《【近20年绿卡数据】历年获得绿卡人数，中国获得多少张绿卡？》，移民帮，2017年8月5日

https://posts.careerengine.us/p/5985bc3b2a5c1c70d18973b8

[iii] 《背景资料：二十年出入境管理工作统计数据及相关图表》，中国网，2005年11月22日

http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-11/22/content_6037477.htm

[iv] 《去年外国人入出境7630.54万韩国人高居榜首》，中国网，2017年2月9日

http://m.china.com.cn/wm/doc_1_9_277896.html

[v] 《中国究竟有多少“三非”外国人》，中国日报中文网，2014年6月23日

http://world.chinadaily.com.cn/2014-06/23/content_17609815.htm

[vi] 《逾95万外国人在中国境内工作》，新华网，2019年4月14日

http://www.xinhuanet.com/fortune/2019-04/14/c_1124365178.htm